解讀《山東省企業國有資產監督管理條例》
2011年11月25日，省十一屆人大常委會第二十七次會議以62票贊成1票棄權高票通過了《山東省企業國有資產監督管理條例》（以下簡稱《條例》），并將自2012年3月1日起正式施行?！稐l例》的出臺是我省國有經濟改革發展進程中的一個重要里程碑，是我省國資監管法制建設的重大突破，標志著我省企業國有資產監督管理工作法制化、制度化、規范化建設邁上新臺階，對于進一步完善全省國資監管體制、促進國有資產保值增值、推動國有經濟改革發展具有重大意義。
一、《條例》出臺的必要性
黨的十六大以來，我省深入貫徹落實中央決策部署和《公司法》《企業國有資產法》等法律精神，積極推進國有資產管理體制改革，健全完善國有資產出資人制度，大力推動國有企業改革發展，國資監管工作和國有企業改革發展取得重大進展。2010年全省國有企業營業收入和利潤總額分別比2005年增長0.99倍、2.67倍，其中省管企業分別增長1.66倍、3.66倍。2010年底，全省國有企業資產總額、國有資產總額分別比2005年增長1.25倍、1.41倍，其中省管企業分別增長1.56倍、1.19倍。但是，隨著各項工作深入推進，國企改革發展和國資監管中的固有矛盾和新問題也越來越突出，有的已嚴重阻礙國資監管工作健康有效地開展，迫切需要從法律層面予以回應和明確，借助法律的強制力量加以解決和推進。
（一）國資監管體制從長遠看應該用立法來固化。雖然我省國有資產監管體制基本建立，但不穩定、不完善的問題較為突出，一些深層次問題還沒有真正解決。主要是政企不分、政資不分的問題仍然存在，有的地方甚至將納入國資委監管的經營性國有資產又劃給了有關政府部門，多頭監管、監管規則不統一問題在各級還不同程度存在；國資監管機構“三統一、三結合”的職責沒有到位，縣級國資監管工作仍然十分薄弱；對國資監管機構性質存在模糊認識，機構改革中多數市把國資委定性為政府工作部門等等。這些問題，如果不通過立法方式，很難得到有效解決和長期穩定。有了法律保障，就可以依法排除各種干擾，使國資監管體制固化下來。
（二）近年來創造的行之有效的制度辦法應該通過立法來強化。新的國資監管體制建立以來，各級國資監管機構從實際出發，建立完善了業績考核、財務監督、規劃審核、投資擔保監管、經營預算、責任追究等一系列行之有效的監管制度和辦法，對于維護國有資產權益、推進國有資產保值增值發揮了重要作用。通過立法對這些制度辦法加以肯定和鞏固，可以強化其權威性、穩定性和執行力，進一步健全國有資產出資人制度體系?，F有法律中還存在盲區和不完善、不易操作的地方，也需要通過立法為今后深入探索提供法律依據。
（三）健全國有資產保值增值責任體系需要通過立法來保障。健全國有資產監管體制的根本目的是實現國有資產保值增值，關鍵在于層層落實保值增值責任。部分市級和大部分縣級國資監管機構出資人職責不到位，監管責任沒有落到實處。一些地方特別是國有企業還沒有完全建立國有資產保值增值考核和責任追究制度，需要通過立法建立健全國有資產保值增值的責任體系，明確保障國有資產安全的法律責任。
（四）理順政府部門、國資監管機構與企業之間的關系需要通過立法來規范。國有企業獨立的法人財產權得到有效維護是其公平參與市場競爭的重要基礎。一些地方存在的政企不分、政資不分現象，導致企業法人財產權、經營自主權難以全面落實，侵害國有企業權益的現象時有發生，迫切需要從法律高度進一步理順政府部門、監管機構和監管企業的關系，使企業擺脫政府部門附屬物的地位，加快建立完善法人治理結構、加強企業管理、提高發展質量，成為充滿生機活力的市場主體。同時，通過立法，進一步規范國資監管機構行權履職的范圍、方式和程序，提高依法監管、科學監管水平；推動各級政府和部門進一步轉變觀念、改進工作方式，切實做到不擅權、不越位。
二、《條例》主要內容
《條例》共7章38條，立足我省實際，圍繞固化體制基礎、強化監管機制、健全責任體系、規范工作運行，重點對企業國有資產監督管理體制、國家出資企業管理者的選用與考核、關系國有資產出資人權益的重大事項、國有資本經營預算、國有資產監督、法律責任等作出了規定。
（一）明確了“三分開、三統一、三結合”的企業國有資產監管體制?！稐l例》提出“對企業國有資產監督管理應當堅持政企分開、社會公共管理職能與國有資產出資人職能分開、不干預企業依法自主經營的原則，實行權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制?！笔状我苑尚问矫鞔_了“三分開、三統一、三結合”的國有資產管理體制改革的基本原則。
（二）理順了國資監管組織體系?！稐l例》明確了國有資產監督管理委員會是本級人民政府直屬特設機構的性質。規定“不單獨設立國有資產監督管理委員會的市、縣（市、區）人民政府，應當授權一個部門或者機構承擔國有資產監督管理職責”，把國資監管的要求延伸到了縣級，為實行國有經營性資產集中統一監管和全覆蓋提供了法律依據，有效規避了多頭監管問題，有利于確保國有資產基礎管理的專門性、統一性和唯一性。
（三）明確了文化領域企業國有資產監管體制?！稐l例》規定，“對文化領域的企業國有資產，國有資產監督管理機構應當依法履行國有資產基礎管理職責，其他監督管理工作，可以委托有關部門或者機構依據本條例實施?！边@種體制既維護了企業國有資產監管工作的統一性、完整性，有利于提高資源配置效率，同時又兼顧了文化領域企業國有資產的特殊性，符合我省實際和文化體制改革的方向，體現了改革漸進性的要求。
（四）提出了國家出資企業完善公司治理結構的要求?！稐l例》要求國家出資企業“應當按照決策、執行和監督分離的原則，建立和完善法人治理結構，提高企業管理的科學化、民主化、制度化水平，確保國有資產保值增值?！碧岢隽送晟乒局卫斫Y構的原則和方向，對我省國有企業進一步完善法人治理結構將起到重要促進作用。
（五）規范了國有獨資企業、國有獨資公司的企業管理者兼職問題?！稐l例》規定，“未經國有資產監督管理機構批準，國有獨資企業、國有獨資公司的董事、高級管理人員不得在其他企業、事業單位和經濟組織兼職。經批準兼職的，不得擅自領取兼職報酬?！奔冗m應了國有企業股權多元化改革的發展需要，又為規范企業高管人員薪酬管理提供了依據。
（六）健全了企業管理者考核獎懲機制?！稐l例》規定，“國有資產監督管理機構對其履行出資人職責的國家出資企業管理者經營業績進行年度考核和任期考核，并依據考核結果確定其薪酬及獎懲。國有資產監督管理機構對其委派的國家出資企業董事會成員進行考核時，應當將其在重大決策時的表決意見納入考核內容?！卑芽己私Y果與薪酬及獎懲直接掛鉤，增強了考核工作的權威性。要求將國家出資企業董事在重大決策時的表決意見納入對其考核內容，能夠提高國家出資企業董事表決時特別是在重大事項表決時的責任意識，有利于促進董事積極履職，增強其參與決策的責任感。
（七）規范了關系國有資產出資人權益的重大事項范圍?！稐l例》依據《企業國有資產法》和《公司法》有關規定，對關系國有資產出資人權益的重大事項進行了補充、細化，并對這些重大事項的批準、決定的程序和權限作出了原則性規定，為規范國資監管機構與國家出資企業在重大事項上的權責關系，實施依法依章程監管奠定了基礎。
（八）加強了對國家出資企業設立境外企業的監管。為適應國有企業國際化發展的形勢需要，《條例》對國家出資企業在設立境外企業中股權、物業產權及其他權益的登記和境外企業章程制定予以明確、細化，對防范企業“走出去”過程中的國有資產流失風險具有重要意義。
（九）提出了加強重要子企業重大事項監管的要求?！稐l例》首次在全國范圍內以法律形式對國家出資企業再出資企業的重大事項監管作出規定，要求“國有資產監督管理機構和國家出資企業應當根據法律、法規和企業章程規定的權限對國家出資企業再出資企業的重大事項進行監督和管理?！睘橄乱徊絿Y監管機構出臺重要子企業重大事項監管辦法提供了法律依據。
（十）健全了國有資本經營預算制度?！稐l例》將國有資本經營預算制度實施范圍擴大到所有縣級以上人民政府，覆蓋到全部國有企業，規范了國有資本收益的收入來源和支出內容，為充分發揮國有資本經營預算在推動企業改革、促進國有經濟轉方式調結構的作用奠定了法律基礎。
（十一）強調了國資監管機構對企業國有資產的基礎管理職責?！稐l例》明確了國有資產基礎管理工作的范圍，要求通過加強有資產基礎管理工作，明晰產權歸屬，理順產權關系，把握企業國有資產的現狀和走勢，對企業國有資產的分布、變動等情況進行全方位動態監督管理，為制定防止企業國有資產流失，實現企業國有資產保值增值的政策措施提供基礎依據。
（十二）強化了對國有資產轉讓行為的監管?！稐l例》要求國有資產監督管理機構“應當制定和完善企業國有資產轉讓制度，依法履行監督管理職責，促進企業國有資產合理流動，防止企業國有資產損失?！睂Y監管機構監管國有資產轉讓行為提出了明確要求，同時要求國資監管機構及時終止國有資產違法轉讓行為，并賦予國資監管機構股東訴訟權利，有利于進一步規范國資資產轉讓，維護國有股東權益。
（十三）完善了企業國有資產損失責任追究制度?！稐l例》明確要求，“國有資產監督管理機構應當完善企業國有資產損失責任追究制度”，“并監督和指導國家出資企業開展內部資產損失責任追究工作?！睘榻訉勇鋵嵉钠髽I國有資產損失責任追究體系提供了法律依據。
（十四）明確了國家出資企業的工作報告制度?！稐l例》規定了國家出資企業向國資監管機構報告工作的主體、內容和責任，進一步完善了國資監管機構履行出資人職責的方式，增強了監督工作的時效性和權威性，有利于加強對企業管理者履職情況的監督。同時，也防止了所有權侵犯經營權、經營權架空所有權，保證了企業法人治理結構的正常運行。